上海市城市管理經驗，如何進一步改革和完善城市管理綜合行政執法體制

來源：整理時間：2023-05-22 06:34:56 編輯：上海生活手機版

1，如何進一步改革和完善城市管理綜合行政執法體制

進一步深化城市管理綜合行政執法體制改革　【閱讀提示】城市管理綜合行政執法改革十多年來，取得了顯著成效，但同時也存在著一些問題，有必要總結經驗得失，繼續把城市管理綜合行政執法體制改革向前推進。專題組通過總結各地的成功經驗，分析存在的問題及原因，提出建議：提高立法層次；完善執法體制；加強機構和隊伍建設；解放思想，擴大公眾參與，創新執法模式。　　全國政協社會和法制委員會成立了以陳冀平副主任為組長的專題組。2013年6月，專題組召開座談會，聽取了有關部門負責同志的情況介紹，并與部分專家學者進行了交流，2013年7月，專題組赴上海市、江蘇省南京市兩地進行了調研，深入基層考察，充分聽取意見建議。城市管理綜合行政執法體制改革工作情況及存在的突出問題　　上海、南京兩地結合本地實際，不斷完善城市管理綜合行政執法體制，大力加強隊伍建設，著力解決深層次矛盾，努力提升城市管理水平。　　兩地都把立法放在十分重要的位置。上海市早在2000年就出臺了《上海市城市管理綜合執法暫行規定》，并于2012年根據新的形勢和問題制定《上海市城市管理行政執法條例》，在理順體制、規范行為、提高效能、完善監管等方面作出了具體而明確的規定。南京市經過近兩年時間深入細致的調研，于2012年出臺《南京市城市治理條例》，以城市治理作為立法理念，把理順和轉變政府職能作為立法的切入點、著力點和關鍵點，為部門之間的職權沖突設置了科學化、法治化的解決渠道，進一步明確了城管綜合行政執法涵蓋的內容，規范了執法行為，構建了綜合行政執法體制。　　兩地在認真開展執法人員培訓的同時，注重加強制度建設，約束執法人員的行為，努力打造政治堅定、業務精湛、作風過硬的高素質城管綜合行政執法隊伍。上海市專門聘請政風監督員對城管綜合行政執法工作進行明察暗訪，并定期開展社會測評活動，聽取人大代表、政協委員、市民群眾和新聞媒體的意見建議，將評議結果作為區縣績效考核的重要依據。南京市先后細化了23項制度和工作規范，對執法隊伍的權限、身份、責任等事項進行較為全面系統的規定，同時市總隊堅持每天督察，對各區大隊、中隊的執法績效和隊伍管理定期檢查。　　兩地城管綜合行政執法部門努力轉變執法理念，堅持以人為本、執政為民，杜絕野蠻執法、暴力執法。積極開展社區走訪、上門溝通、零距離服務活動，與企業和居民交流，聽取意見建議，認真解決大家反映強烈的問題。通過發放宣傳資料、拍攝專題片等方式，讓社會各界進一步了解和認可城管綜合行政執法工作。　　全國各地許多城市也都有類似的做法和成功的經驗。隨著改革的推進和各地不斷地探索，城市管理綜合行政執法體制逐漸成熟。但從各地情況來看，仍然存在一些亟待解決的問題。　　（一）城市管理綜合行政執法的法律保障機制不健全。目前，城管綜合行政執法的依據主要是各單行法律法規，規定分散、條目眾多，城管綜合行政執法機構的職能定位不明確，城管綜合行政執法的法律依據和法律地位經常被質疑。《行政處罰法》和《行政強制法》對執法的規范性和程序性都有很高的要求，但缺乏保障行政執法實效性的手段，且程序復雜、時間較長，無法對違法行為進行及時查處，影響了執法效率，催生了以罰代改現象。　　（二）城市管理綜合行政執法機構和其他部門之間的執法權限配置不合理。一是執法職責劃轉不規范。一些地方對如何劃分綜合執法機構與職能部門的職權，并未經過嚴格論證，帶有較大的隨意性，有的部門往往將那些費力大、獲利小的棘手管理事項，當做包袱甩給綜合執法機構。二是城管綜合行政執法部門的執法事項過多，內容龐雜，使執法人員感到力不從心。城管綜合行政執法范圍涵蓋14類城市管理領域，涉及幾百項具體事由（如北京市城管綜合執法涉及300余項，上海市城管綜合執法行使170項事項的處罰權），而且隨著時間的推移，城管的職能不斷增加。　　（三）城市管理綜合行政執法機構與相關部門缺乏有效的溝通協作渠道。城管綜合行政執法部門與相關部門之間依然存在職能交叉、職責不清的情況，重復執法、多頭執法、空白執法的現象依然存在。一是有些管理領域雖然采取了綜合執法，但相關部門的執法職能和隊伍仍然存在，有些部門將行政執法權劃轉給綜合執法機構，卻未將相關執法力量和技術支持（技術人員、機構、設備等）轉移，使得對一些違法行為的查處管轄權歸屬難以界定。二是綜合執法機構行使的是從有關部門分離出來的執行性職能，但其中某些執法事項不能單獨處理，需要得到相關部門的支持配合，如違法建筑案件的查處通常都需要規劃部門、公安部門等的配合，而在日常執法中，這種請求往往被視為“麻煩”而被推諉或拒絕，影響了執法效能。　　（四）城市管理綜合行政執法隊伍建設和整體素質有待進一步提高。按照法律和國務院的相關文件明確規定，城管綜合行政執法人員應是公務員，但許多地方因為行政編制名額有限，都是行政與事業混編、混崗，一些地方仍然沒有參照公務員管理，給隊伍建設、人員管理、工資福利待遇等方面帶來了許多難題。為了應對大量的執法任務，各地普遍聘請協管人員，但協管人員幾乎沒有經過執法培訓，不具備執法資格，參與執法過程中不規范、不文明的現象時有發生，影響了執法的嚴肅性。進一步深化城市管理綜合行政執法體制改革的建議　　隨著我國經濟社會的飛速發展，城市化進程逐漸加快，城市的規模不斷擴大，人們的生活方式和思想觀念正發生著深刻的變化，這些都對城市管理綜合行政執法提出了更高的要求，需要我們認真總結各地經驗，深入分析存在問題的原因，進一步深化改革，逐步完善城管綜合行政執法體制。　　（一）提高城市管理綜合行政執法的立法層次。城市管理具有相當的綜合性、復雜性和艱巨性，但改革十余年來，一直沒有統一的立法，造成城管綜合行政執法的法律地位尷尬、職權混亂，產生眾多的矛盾和問題。經過多年的探索，北京、上海、南京、深圳、長沙等地積累了一定的立法經驗，國外也有許多立法可資借鑒，因此制定國家統一規范的城管綜合行政執法的專門法律或行政法規，不僅是必要的，也是可行的。通過全國性的專門立法，明確城管綜合行政執法機構的性質、編制、職能、協調機制和執法手段、標準，建立執法行為的規范、責任追究制度，消除城管執法法律缺位的窘境。　　（二）完善城市管理綜合行政執法體制。一是明確中央有關部門作為城管綜合行政執法工作的主管部門，以便統一研究相關政策，推動和規范工作。二是科學界定市、區（縣）、街道三級城管機構的職權，構建屬地管理機制，建立城管綜合行政執法網絡，形成既縱橫交錯，又緊密聯系、反應迅速的執法體系。三是合理劃定城管綜合行政執法的職權范圍。具體而言，專業技術性強的執法事項不適合劃轉；金融、海關、國稅等垂直管理部門的職責，政府部門基本的、固有的職責，法律明確規定只能由某行政機關行使的職責不能劃轉。除此以外的其他城市管理職責應當劃轉給綜合執法機構。四是建立和完善公務合作制度，主要包括：規劃編制合議制度、信息與資源共享制度、聯合執法制度、行政協調制度、行政協助制度、聯勤聯防制度等，加強相互之間的協調配合和職能銜接，及時解決共同面臨的問題。　　（三）加強城市管理綜合行政執法機構及隊伍的規范化建設。一是明確城管綜合行政執法機構的法律地位。城市管理屬于社會管理的重要組成部分，城管綜合行政執法機構履行行政職能，行使執法權力，屬于政府的執行性行政機構。二是加強對城管綜合行政執法隊伍的建設和管理，實行統一的行政執法人員錄用、考核、培訓、交流與回避制度。加強業務培訓，提高執法人員的法律素質、業務素質和執法水平，建立持證上崗制度，并配備與執法任務相匹配的裝備和設施。三是設立城管綜合行政執法專項經費，嚴格執行罰款與收繳分離的法定原則，避免以罰代改，樹立規范執法、文明執法的良好形象。　　（四）解放思想，創新機制。一是突出以人為本，建立公眾參與的工作機制。充分發揮社區居委會作為基層性群眾自治組織的積極作用，動員轄區內的社會組織和居民群眾參與城市管理；加強信息公開，通過召開座談會、論證會、聽證會等形式，保障公眾在城市管理中的知情權、建議權、決策權和監督權，實現城市管理工作由政府部門、社會組織、市民群眾共同參與的機制。正視協管人員存在的合理性，明確其作為城管綜合行政執法的輔助執行力量的法律地位，并將其作為政府治理的適度社會化、社會治理中的公民自治的體現，同時堅持嚴格篩選、強化執法培訓。二是轉變執法理念，正確處理管理與服務的關系，通過服務于群眾、服務于被管理對象，從而達到管理的目的，以服務促管理，以管理強服務。三是創新執法模式。逐步推行行政執法方式的多樣化，嘗試引入體現相對人與執法主體雙方合意的柔性執法方式和工作機制，盡可能通過指導、引導、協商、教育等溫和方式化解城市管理中遇到的問題，從源頭上更有效地預防和減少違法行為的發生。（資料來源：《人民政協報》）

如何進一步改革和完善城市管理綜合行政執法體制

2，上海市政府提出了哪些轉變城市政府職能的措施

　一、《更新辦法》制定的基本情況　　根據第六次規劃土地會議“規劃建設用地規模負增長”、“以土地利用方式轉變倒逼城市發展轉型”的要求，上海已進入存量開發為主的內涵增長，創新發展階段，城市更新將成為資源緊約束條件下上海城市可持續發展的主要方式。當前，本市建成區還存在城市能級不高、活力不足、公共空間和服務設施仍有較大缺口、城市慢行系統便利化程度不高、城市風貌保護不夠等問題。為此，市規土局開展了城市更新的調研工作，在借鑒國內外經驗和梳理總結本市若干試點工作基礎上，經廣泛征求意見并修改完善，形成了《更新辦法》，于4月7日通過市政府常務會議審議，并于4月10日，在市委常委會議上做了專題匯報。　　二、《更新辦法》的主要內容　　《更新辦法》共二十條，對城市更新的目標、定義、適用對象、工作原則、工作要求、管理職責、管理制度、規劃土地政策引導等方面做出規定。主要內容如下：　　（一）工作目標　　本次制訂《更新辦法》是圍繞資源緊約束條件下建設“全球城市”的目標，通過推進本市城市更新工作，進一步節約集約利用存量土地資源，提升城市功能、激發都市活力、改善人居環境、塑造城市魅力，推動內涵增長，促進創新發展。　　（二）定義和適用范圍　　本辦法所稱的城市更新，主要是指對本市建成區城市空間形態和功能進行改善的建設活動，重點包括完善城市功能，強化城市活力，促進創新發展；強化社區服務，完善公共配套設施；增加公共開放空間，促進市民交往；改善生態環境，加強綠色建筑和生態街區建設；完善慢行系統，方便市民生活和出行；塑造城市特色，保護歷史文化風貌，改善城市景觀；改善基礎設施和城市安全，保障市民安居樂業，以及市政府認定的需進行改善的其他情形。　　本辦法適用于本市建成區中按市政府規定程序認定的城市更新地區。已經市政府認定的舊區改造、工業用地轉型、城中村改造的地區，按照相關規定執行。　　（三）工作原則　　本次城市更新工作主要遵循以下三個工作原則：　　一是規劃引領，有序推進。落實區域協調、有機更新的要求，堅持積極實踐和穩妥推進相結合，發揮規劃的引領作用，做到范圍可控，強度可控，操作可控，有計劃推進試點，有序推進更新。　　二是注重品質，公共優先。堅持以人為本，著力提升城市品質和功能，在空間和土地資源有限情況下，優先保障公共設施和公共開放空間等公共要素落地，改善人居環境，增強城市吸引力。　　三是多方參與，共建共享。搭建以塊為主的實施平臺，通過在建成區給予適度的規劃土地政策，使物業主體、社會公眾、多領域專業人士等多方參與更新方案制定，實現共建共享。　　（四）管理職責　　市政府及相關管理部門組成城市更新工作領導小組，負責領導全市城市更新工作，對全市城市更新工作涉及的重大事項進行決策。城市更新工作領導小組下設辦公室，辦公室設在市規劃國土主管部門，負責全市城市更新協調推進工作。　　市規劃國土主管部門負責協調全市城市更新的日常管理工作，依法制定城市更新規劃土地實施細則，編制相關技術和管理規范。市相關管理部門依法制定相關專業標準和配套政策，履行相應的指導、管理和監督職責。　　區縣人民政府是推進本行政區城市更新工作的主體，應指定相應部門作為專門的組織實施機構，具體負責組織、協調、督促和管理城市更新工作。　　（五）管理制度　　本次城市更新工作實行區域評估、實施計劃和全生命周期管理相結合的管理制度。其中：　　區域評估是確定地區更新需求，適用更新政策的范圍和要求。主要包括兩項內容：一是進行地區評估。根據控制性詳細規劃，對地區社會、經濟、環境和城市建設狀況進行評估，通過統籌城市發展和公眾意愿，明確更新目標，重點細化公共要素的配置要求；二是劃定更新單元。按公共要素配置要求和相互關系，劃定城市更新單元。區域評估應廣泛征求各方意見，包括社會公眾的意見，合理確定城市更新的需求，區域評估形成的評估報告經區縣政府常務會議審議通過后，由區縣人民政府批準，報送市更新工作領導小組辦公室備案。涉及本市重要地區、跨行政區的區域評估，需預先經過市規劃國土主管部門綜合平衡。　　實施計劃是各項建設內容的具體安排。主要包括兩項內容：一是明確城市更新單元內的具體項目。二是編制城市更新單元的實施計劃。在確定城市更新項目后，按照區域評估要求，同時結合現有物業權利人的改造意愿，發揮街鎮和社區的作用，統籌各方意見，合理應用政策，明確更新方案和實施計劃。實施計劃應廣泛征求各方意見，經區縣政府常務會議審議通過后，由區縣人民政府批準，報送市更新工作領導小組辦公室備案。其中涉及調整已批準規劃內容的，按現有規定履行調整程序。　　全生命周期管理是以土地合同的方式，約定更新權利義務、物業持有、權益變更、改造方式、建設計劃、運營管理等要求，進行全過程管理。　　（六）政策引導　　為推動現物業權利人提供公共要素，我們制定了針對性的規劃土地政策，有條件地在用地轉性、高度提高、容量增加、風貌保護、生態環保等方面予以適度引導，并通過全生命周期進行后續監管。　　其中，規劃政策主要包括：　　在符合區域發展導向和國家規劃土地法規要求的前提下，允許用地性質的兼容與轉換，鼓勵公共性設施合理復合集約設置。　　在地區整體空間對建筑高度不敏感的地區，允許高度適度提高，緊湊建設，以高度換開放空間。　　以為地區提供公共性設施或公共開放空間為前提，通過適當的建筑面積獎勵，強化地區品質和公共服務水平。　　對于增加保護具有價值歷史建筑的，將部分歷史建筑的建筑面積不計入規定總量。　　確有實施困難的，在滿足消防、安全等要求的前提下，按規定征詢相關利益人意見后，經規劃土地管理部門同意，部分地塊的建筑密度、建筑退界和間距等可以按不低于現狀水平控制。　　鼓勵在城市更新中采用綠色、低碳、智能技術，對建筑第五立面的生態化、景觀化以及其他有益于增加公共價值的改造利用，加快低碳智慧城市建設。　　土地政策主要包括：　　創新土地開發方式。按照存量補地價的方式，支持現物業權利人或者現物業權利人的聯合體、依據規劃重新取得建設用地使用權。　　沿用舊區改造出讓金返還政策。目前，城市更新主要聚焦于公共空間、公共服務設施不足的地區，工作難度大，需投入資金多，為鼓勵區縣推動城市更新工作，沿用舊區改造和城中村改造土地政策，對于城市更新中存量補地價的土地出讓收入，在計提后返還區縣專項用于城市更新工作。　　（七）規劃土地歷史問題處理　　城市更新項目范圍內的違法建筑、違法用地，應當結合城市更新項目依法予以處置。(二)　　徐毅松副局長還介紹了上海全面實施土地全生命周期管理，通過土地利用方式轉變促進城市更新發展有關內容。　　2014年年初以來，市政府相繼發布了《關于進一步提高本市土地節約集約利用水平的若干意見》（滬府發〔2014〕14號）、《關于加強本市工業用地出讓管理的若干規定》（滬府辦[2014]26號）、《關于加強本市經營性用地出讓管理的若干規定》（滬府辦[2015]30號）等政策文件，全面實施土地利用全生命周期管理，通過土地利用方式轉變促進經濟社會發展方式轉變。　　實施土地全生命周期管理，是以提高土地利用質量和效益為目的，以土地出讓合同為平臺，對項目在用地期限內的利用狀況實施全過程動態評估和監管，通過健全工業用地產業準入、綜合效益評估、土地使用權退出等機制，強化經營性用地的用途管制、功能設置、業態布局等管理，將項目建設、功能實現、運營管理、節能環保等經濟、社會、環境各要素納入合同管理，實現土地利用管理系統化、精細化、動態化。　　進一步加強工業用地出讓全生命周期管理，通過強化產業準入、彈性年期、定期評價考核和過程監管等措施，有利于促進經濟轉型發展；充分發揮土地出讓合同的平臺作用，以合同約定的市場化手段加強工業用地管理，有利于全過程發揮市場配置資源的決定性作用；通過實施經濟、社會、環境等全要素指標評估考核，有利于實現全面、協調和可持續發展。　　經營性用地全生命周期管理政策，注重進一步加強土地資源市場化配置，加強城市品質和功能提升，加強政府職能轉變，加強企業信息公示和社會監督作用。在政策研究過程中，結合重要區域、重點地塊出讓開展了試點工作，將地塊建設管理、功能實現、運營管理、節能環保等相關全要素、全過程管理要求，作為土地出讓條件并納入出讓合同管理，市場各方反映較為積極平穩。　　經營性用地全生命周期管理，將更加強調出讓地塊的規劃評估和研判，結合新出讓經營性用地，全面落實建筑節能、環保要求，進一步完善社會停車場、社區公共服務設施等公建配套設施；通過明確住宅物業持有和租賃要求，促進CBD、產業園區的職住平衡；通過明確商辦物業持有和業態、運營管理要求，全面提升建筑運營質量、建筑功能品質。通過實施土地全要素、全生命周期管理，引導開發商逐步告別"開發物業、一賣了之",轉變為城市的服務商、運營商,成為城市發展重要的參與主體和治理主體,防止房地產投機炒作，從而共同提高城市的功能和品質,與城市共同成長。

上海市政府提出了哪些轉變城市政府職能的措施